行政程序法 保密

當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。

行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕︰

一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。

二、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。

三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。

四、有侵害第三人權利之虞者。

五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。

前項第二款及第三款無保密必要之部分，仍應准許閱覽。

當事人就第一項資料或卷宗內容關於自身之記載有錯誤者，得檢具事實證明，請求相關機關更正。

一、前言

八十八年二月三日經立法院三讀通過總統明令公布自九十年一月一日正式施行之「行政程序法」第一章第七節即第四十四條至四十七條定有「資訊公開」之相關規定。依該法第四十四條第一項規定：「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外；其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之。」同條第三項規定：「有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布二年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」（學者稱之為「日出條款」），然有關「政府資訊公開法草案」目前仍在立法院審議，而前開應完成立法之期限業已屆至，因此為配合行政程序法之施行，行政院依授權於九十年二月二十一日與考試院會銜發布「行政資訊公開辦法」之行政命令，作為目前規範行政資訊公開之過渡性法源。

國家機關為履行國民所付託之國家事務，從事一定國家行為前，均先掌握必要資訊、資料，作為決策、執行時之參考、依據。當該資訊、資料涉及國家安全、利益而列為應秘密者，自屬不得對外公開，然並非所有國家機關所蒐集、取得之資訊皆屬機密，隨著社會快速發展、變遷，政府職能擴增，人民無論是參與公共政策、監督政府施政，抑或是純為市場消費，均有賴大量且正確之資訊為據，而政府正是資訊的最大擁有者，本於知的權利，人民要求介入公共政策的制訂、政府施政的監督，並分享、利用政府所掌控的資訊，以確保行政行為遵循公正、公開，其二者並不相牴觸。

二、立法原則

(一)公開原則

行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外，為行政程序法第四十四條第一項所明定；為符合法倖保留原則之要求，同條項並規定公開及限制，除行政程序法規定者外，另以法律定之。

行政資訊係指行政機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖晝、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息（行政資訊公開辦法第三條）。因此已逾保存期限依法銷毀之資料，自非行政程序法所稱行政機關持有及保管之資訊。

(二)主動公開

所謂「主動公開」的意義係指行政機關對於所持有、保管之特定範疇、種類之資訊，無庸人民聲請，應本於職責主動對外公布而言，因此其公開之對象為一般社會大眾，不限於特定行政程序中當事人或利害關係人，故學者有將之定義為「一般性之資訊公開」。如行政程序法第四十五條第一項規定，法規命令、行政指導有關文書、許（認）可條件之有關規定、施政計畫、業務統計及研究報告、預算、決算書、公共工程及採購契約、對外關係文書、接受及支付補助金、合議制機關之會議紀錄等行政機關持有或保管之下列資訊，應主動公開。惟若涉及國家機密者，如１、公開或提供有危害國家安全、整體經濟利益或其他重大利益者。２、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。３、行政機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或準備作業或與其他機關間之意見交換。但關於意思決定作成之基礎事實，不在此。４、行政機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。５、公開或提供有侵犯營業或職業上秘密、個人隱私或著作人之公開發表權者。但法令另有規定、對公益有必要或經當事人同意者，不在此限。６、經依法核定為機密或其他法令規定應秘密事項或限制、禁止公開者（行政資訊公開辦法第五條第一項），則例外應限制公開或提供。如行政資訊僅其中一部份有限制之必要，除去該部分其他部分則無不得公開之情形者，採分離原則，就他部分仍應公開或提供之（同條第二項）。

主動公開政府資訊之方法有１、刊載於政府機關公報或其他出版品。２、利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢。３、提供公開閱覽、抄錄、影印、錄音、錄影或攝影。４、舉行記者會、說明會。５、其他足以使公眾得知之方式。但就主動公開之期限則無限制，宜視資訊內容、性質及民眾對該資訊之實際需要情形，由行政機關本於職權定其期限。

(三)因請求而提供

所謂因請求而提供係指經個別行政程序中當事人或利害關係人以主張或維護其法律上利益有必要之理由，同行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，行政機關對於該申請，除有法定事由，不得拒絕，因此學者稱之為「行政程序中之個案性資訊公開」。

上開所稱法定事由者為１、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。２、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。３、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。４、有侵害第三人權利之虞者。５、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。其中２、３之情形無保密必要之部分，仍應准許閱覽（行政程序法第四十六條第二項、第三項）。

三、保密義務

要求公務員保守國家機密之目的在於建立人民對於政府之信賴，以利國家事務之推動。若公務員得以任意公開或洩漏政府以立法、民眾申報義務或其他行政管制手段所取得有關人民之資訊，輕則侵害人民資訊自主之權利，重則足以影響國防、外交、經濟市場秩序而動搖國本。而行政資訊公開之目的則在滿足人民知的權利，促進行政透明化，進而更有效利用國家所掌握之資訊。其二者就目的觀之並不相牴觸。然而公務員因職務之關係較一般民眾更易接觸、知悉、持有政府資訊，其中有應秘密者，亦有應公開者，如何明確掌握其間之區別，是為確保自身權利，避免誤觸法律之首要原則。當公務員有機會接觸國家機密時，更應隨時保持避免洩漏之警覺。因此國家機密保護辦法第六十二條規定，公務人員須隨時檢點個人言行，建立維護國家機密之觀念，應注意遵守１、職務上不應知悉或不應持有之機密資料，應避免知悉或持有。２、因受訓或參加會議獲得之機密資料，應保管於辦公處所，其無保存必要者，繳回原單位，無法繳回者銷燬。３、私人日記或撰寫文章，不得涉及國家機密，派赴國外工作或進修，應儘量減少私人紀錄。４、發現他人涉有危害保密之虞時，應加勸告，其不聽勸告或已發生洩密情事者，應立即向長官報告。所謂「非禮勿視、非禮勿聽、非禮勿言」，從保守國家秘密之觀點亦屬的論。

四、結論

政府機關在一切為滿足人民「知的權利」前提下，又必須兼顧「公務機密維護」的工作，殊屬不易；現公務員依循「行政資訊公開辦法」規定，在不涉及國家安全、利益下可將政府掌控資訊（料）公開，但亦要認知公務機密維護工作屬一整體性、持續性、長期性之工作絕不能稍有鬆懈與疏失，所以應深切認知公務機密維護工作之重要性，確實遵照各項保密規定，貫徹執行，避免洩密情事發生。

  當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。
  但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。行政機關對前項之申請，除有下列情
  形之一者外，不得拒絕︰
  一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。
  二、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密，依法規規定有保密之必要者。
  三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密，依法規規定有保密之必要者。
  四、有侵害第三人權利之虞者。
  五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。
  前項第二款及第三款無保密必要之部分，仍應准許閱覽。
  當事人就第一項資料或卷宗內容關於自身之記載有錯誤者，得檢具事實證明，請求
  相關機關更正。

  行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，
  通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之
  機會。
  但法規另有規定者，從其規定。

  行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益
  之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得
  有集中事權之效果。
  前項行政計畫之擬訂、確定、修訂及廢棄之程序，由行政院另定之。

北京大学法学院教授 姜明安

7月29日，江苏省第十三届人大常委会第三十一次会议通过了《江苏省行政程序条例》，这是全国第一部规范行政程序的地方性法规，是推进我国行政程序法治建设的开创性地方立法。

建设法治政府必须有法可依，而规范法治政府建设最重要的法是行政程序法。全世界法治政府建设成效较好的国家和地区，绝大多数都制定了统一的行政程序法和各种单行的行政程序法律、法规。

我国目前尚未制定统一的行政程序法，但在某些行政行为（行政处罚行为、行政许可行为、行政强制行为）领域制定了融入一定行政实体法内容的单行行政程序法；在地方层面，已有十多个省市制定了地方行政程序规章。但是我国要实现建设和建成法治政府的目标，仅依靠这些单行行政程序法和地方行政程序规章是远远不够的。因此，中共中央和国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》和《法治中国建设规划（2020-2025年）》均强调要完善我国行政程序法律制度，制定统一的行政程序法。

如何制定我国统一的行政程序法，江苏省这次出台的《行政程序条例》可以说是做了一个很好的探索，为国家层面制定统一的行政程序法积累了宝贵的经验。这些经验主要有三个方面：

其一，体现中国特色，反映中国法治政府建设的经验。我国制定行政程序法，虽然应该认真研究世界法治发达国家和地区已经制定出来的各种行政程序法版本，借鉴其立法经验，但更重要的是要体现中国特色，反映中国法治政府建设的经验。在这方面，《江苏省行政程序条例》亮点纷呈，其中最重要者有五：一是将党的领导确定为行政程序的基本原则：“贯彻党的路线方针政策和决策部署，把党的领导贯穿到行使行政职权全过程”（第三条）。二是以专节（第五章第三节）规定行政决策程序，这在其他各个国家和地区的行政程序法是从来没有的。三是将党的十八大以来行政管理推进“放管服”改革的成功经验直接规定进《条例》的有关条文中，如行政审批“马上办、就近办、一次办、自助办”，推进“一业一证”改革。实行“在线咨询、网上申请、网上审批、网端推送、快递送达”的办理模式；对能够通过事中事后监管达到行政许可条件且不会产生严重后果的行政许可可以实行告知承诺（第七十九至八十二条）等。四是以专章（第七章和第八章）规定行政活动的非强制性方式——行政指导和行政协议。五是以专章（第十章）规定行政争议和其他社会矛盾纠纷的多元化解决机制，这个机制包括具有鲜明中国特色的行政调解、行政裁决、行政复议和投诉举报制度。

其二，体现21世纪时代特色，推进政府治理信息化与法治化的深度融合。国外行政程序法大多是20世纪工业化时代制定的，我国现在制定行政程序法，是处在信息化时代（互联网和元宇宙时代），因此，我们现在制定的行政程序法必须体现信息化时代的特色，必须通过立法推进政府治理信息化与法治化的深度融合。在这方面，《江苏省行政程序条例》同样做了很多有益的探索，有诸多亮点，其中最重要者有四：一是在《条例》总则中明确将推进行政管理信息化、数字化、智能化确定为行政程序的基本原则：“行政机关应当推动行政管理信息化、数字化、智能化，提高行政效能，为公民、法人和其他组织提供方便、快捷、优质的公共服务”（第七条)。二是在行政执法程序中推进电子政务制度：“行政机关在政务服务中应当使用电子证照、电子公文、电子签章等，优化简化行政审批网上申请、受理、审查、决定、送达等流程”（第八十一条)。三是在行政复议中推进信息化建设：“县级以上地方人民政府应当加强行政复议规范化、专业化、信息化建设……”（第一百四十九条）。四是在行政程序中运用电子方式送达行政文书：“经受送达人同意，行政机关可以采用手机短信、传真、电子邮件、即时通讯账号等能够确认其收悉的电子方式送达行政文书”（第五十七条）。

其三，突出行政程序立法的基本价值和功能：规范和控制行政权力，保护行政相对人的合法权益。《江苏省行政程序条例》在实现行政程序立法的基本价值和功能方面同样有诸多亮点：一是在总则中明确规定：“行政机关应当推行政务公开，健全政府信息公开制度，确保行政权依法公开透明运行。”（第五条）。二是对行政机关制定行政规范性文件、行政规划和作出重大行政决策确定基本程序要求，如公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等（第五章）。三是对行政机关实施行政执法行为，除规定应遵循“法定程序”外，还必须遵循“正当程序”，如告知、回避、说明理由、听取申辩等（总则第四条及第六章）。四是专节规定投诉举报程序（第十章第四节）和专章规定监督程序（第十二章）。

自去年以来，我国行政法学术界和实务界一直在讨论编纂行政基本法典的问题，各种主张争论不休。行政程序法是行政法最核心最关键的内容，国家立法机关在编纂行政基本法典之前，可以《江苏省行政程序条例》和此前十多个省市制定的行政程序规章为基础，制定统一的行政程序法。如果《中华人民共和国行政程序法》能尽快出台，即使暂时不编纂行政基本法典，也能大大加快我国法治政府建设的步伐。